【摘 要】城市与乡村之间的关系经历了城乡分离、城乡冲突、城乡统筹和城市一体化等四个阶段，在系统梳理城乡统筹规划、城乡总体规划、城乡一体化发展规划、城乡经济社会一体化总体规划等城乡一体化规划的若干概念及其实践案例的基础上，提出转型期城乡一体化建设规划的几个核心特征：系统规划理念指导下的综合规划、科学发展观指导下的转型规划、全球化视角下的区域协调规划、新型城市化进程的城乡统筹规划、以人为本的宜居城区规划、环境友好型的生态环境规划、公共政策引导的创新规划、“多规合一”目标下的行动规划。以包头市东河区城乡一体化建设规划为例，探讨系统规划理念下的城乡一体化建设规划的内涵、理念特征、规划编制内容体系及其与其他相关规划的关系，提出转型期城乡一体化建设规划的主要内容包括基于城乡一体化的总体发展战略、基于城乡一体化的产业体系构建、基于城乡一体化的空间格局谋划、基于社会公平的公共服务均等化、以人为本的住房保障规划等核心内容，同时需要针对一体化的发展目标，谋划政府人口引导的产业项目，并进行市场出口的城乡建设投融资规划，通过系统性的城乡一体化建设规划的编制，真正提升城市的内在价值，引领区域发展，实现城乡一体化目标。

【关键词】系统规划，城乡一体化，建设规划，包头东河区

1.引言

规划理论的创新总是源于新规划类型的出现和实践，如概念规划、战略规划、城乡统筹规划、系统规划等，每一次新规划类型的出现，都极大地推动了规划界对于城乡发展基本规律更为深入地认识和规划体系自身的改革。2007年“形成城乡经济社会发展一体化新格局”以党的报告形式上升为国家战略，2008年《城乡规划法》的颁布实施，标志着我国城乡关系进入新的发展阶段[1]。关于城乡关系的研究一直是城市规划工作者和相关学者关注的热点问题，一般认为，城市与乡村的关系会经历四个阶段：从城市与乡村完全二元独立发展的城乡分离阶段，到快速城市化的推进下城乡冲突阶段，为缓和城乡矛盾的城乡统筹阶段，到最后通过基础设施和社会发展均等化之后的达到城乡关系的最高级阶段——城乡一体化阶段。

在城市化快速推进的今天，我国大部分地区正处于通过城乡统筹的努力从城乡冲突阶段向城乡一体化阶段的转型期。城乡规划的编制体系在转型期也面临转型与升级的内在要求，在新的形势下，以协调城乡关系为核心的城乡统筹规划、以推进城乡共荣的城乡一体化规划、以解决城乡建设实际问题的城乡一体化建设规划等新型的规划大量开展。新的规划面对新的问题提出了很多新的思路，也提出了许多值得探索的问题。本文从城乡一体化规划的相关概念和规划类型的辨析入手，分析城乡一体化建设规划的出台背景，并以包头市东河区城乡一体化建设规划为例，分析以系统规划的理念统领的我国城乡一体化建设规划的特征和核心任务，以期促进城乡一体化规划更加广泛地讨论与实践。

2.城乡一体化规划的相关概念及其案例

2.1 城乡统筹规划

2003年，中共十六届三中全会提出“五个统筹”的科学发展观，其中城乡统筹是核心内容之一，城乡统筹是独具中国特色的名词，但关于城乡统筹的思想，国内外自古有之。恩格斯在西方城乡矛盾最为激化时期首先提出了“城乡融合”的概念，并进一步指出实现这一目标的两个标志：工人和农民之间阶级差别和城乡之间人口分布不均衡现象的消失。随后霍华德的田园城市、赖特的区域综合体、斯泰因的区域城市、麦基的城乡混合体、岸根卓郎的城乡融合系统及芒福德的城乡整体规划思想等，都对我国城乡融合的概念及规划实践提供了思想支撑[2]。

城乡统筹规划探讨的核心是我国城市化的道路问题。通过城乡统筹规划，转变城镇化发展方式，统筹城乡发展改革，注意体现城乡差异化的发展要求，改变自然经济条件下农村地区聚落方式，重构城乡空间聚落形态，形成以中心城市、县城、重点建制镇一般镇和中心村为核心的城乡居民点聚落体系；改变以城市为重的公共服务布局模式，形成推进城乡基本公共服务均等化建设的制度机制，形成以小城镇为主的农村公共服务中心服务圈；改变以农事为主的社会管理模式，探索新型城乡社区的市民社会管理方式，形成依托小城镇的城乡统一协调的社会管理体制[3]。

城乡统筹规划并不是我国法定规划体系中法定规划，但确实是中央明确要求，地方政府实际需求，老百姓真实渴求的实体型规划[4]。城乡统筹规划是对工业化、城镇化、农业现代化“三化”的全覆盖，是对地方行政管辖地域的全覆盖，是对政府公共服务领域的全覆盖，是对政府社会管理模式的全覆盖。

2.2城乡总体规划

城乡总体规划是为了适应规划区城乡经济社会快速发展的需要，将城乡作为一个整体的地理单元，统筹城乡经济社会发展规划、土地利用总体规划和其它专项规划，对规划区域未来一段时间内的经济发展、城乡建设、环境保护以及土地利用等进行空间资源配置布局和重点控制，并制定相应空间管制政策的综合规划[5]。

城乡总体规划的目的是把城市与乡村作为一个整体的地理单元，从区域发展的角度谋划城乡发展，实现城市带动乡村，消除城乡二元结构，通过系统整合和配置，集约、高效、永续利用城乡空间资源，加速生态建设，促进城乡发展与生态环境最佳平衡。

最早编制城乡总体规划的是海南省。海南省于2004年编制完成了全国第一个省域城乡总体规划，但该规划是由海南省人民政府组织编制的地方规划，并未报请国务院批准，该规划的内容主要包括经济社会发展战略、城乡空间发展规划、区域重大基础设施与社会服务设施规划、生态资源与环境规划、近期建设规划、规划实施的保障措施与建议等六大方面。

同年，重庆市也开始着手编制《重庆市城乡总体规划》，并于2006年底完成编制，2007年9月2 0日国务院正式予以批复，这是国务院批准的第一个城乡总体规划[6]。

2.3 城乡一体化发展规划

城乡一体化是指城市与乡村在经济、社会、生态环境、空间布局上实现整体性的协调发展。这既是一个城乡融合的理想模式，也是一个长期的地区社会经济发展过程，是社会一自然一经济复合生态系统演替的最高级状态[7]。

城乡一体化规划在1980年代伴随着苏南地区和珠江三角洲地区的乡村工业化的发展就已经提出，但在内容上，当时的规划主要解决乡村工业发展所带来的城乡用地矛盾及空间利用“碎片化”的问题，其着眼点仍然是城市[1]。真正在内容上以“城乡关系”为重点的城乡一体化规划却是在近年来伴随着国家对于城乡关系整体战略性思维的调整而展开。

面对城乡一体化的美好蓝图，各地积极编制城乡一体化发展规划，统筹推进城乡一体发展，逐步实现城乡规划一体化、产业发展一体化、基础建设一体化、社会事业发展一体化、社会保障和社会管理一体化。但是城乡一体化发展规划一般由地方政府的发改系统组织编制，规划期限也是限于与“十二五”匹配，为五年期规划。因此在编制过程中，对城乡空间布局一体化研究相对较弱，对远景城乡一体化的展望和政策落实比较欠缺。

2.4 城乡经济社会发展一体化总体规划

城乡经济社会发展一体化总体规划是以优化“城乡关系”为重点的区域规划，它既不是传统城市总体规划的空间扩大化，也不是城镇体系规划的细化，甚至不是传统的区域规划。它的规划对象更复杂，不但包括城乡关系，还包括经济与社会关系。规划的内容主体也更复杂，不但包括以空间资源的高效利用为重点的传统空间规划内容，还包括以形成“城乡经济社会一体化新格局”为目标的制度创新方面的要求[1]。

海南省是全国第一个编制省域《城乡经济社会发展一体化总体规划》的省份，该省在是2005年编制完成的《海南城乡总体规划》和2006年编制完成的《海南社会主义新农村建设总体规划》的基础上，继续按照城乡经济社会发展一体化的目标要求，编制《城乡经济社会发展一体化总体规划》。

2.5 社会主义新农村建设规划

2005年10月，党的十六届五中全会提出要从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。建设社会主义新农村，是统筹城乡发展，实行“工业反哺农业、城市支持农村”方针的具体化。受此方针指引，各地纷纷编制社会主义新农村建设规划，其中有一些从省域层面上编制了全省的新农村建设总体规划，如海南省于2006年开始编制了《海南省社会主义新农村建设总体规划》，规划提出，要通过前瞻性的规划引导、有效的激励机制、完善的政策措施和良好的公共服务，激发农民遵守规划、有序建设的积极性，实现农村社会财富的有效积累，提出未来的海南农村是生态文明的示范区，现代化的和谐新农村。

3.系统规划理念与城乡一体化建设规划

3.1 系统规划理念

系统规划理论以区域发展理论为基础，打造产业为基、生态为标、新城为体的城市建设理念，将城乡发展的战略规划、产业规划、空间规划、重大项目规划、投融资规划进行五位一体的系统集成，运用系统集成思想、创新金融工具，促进城市资源、产业资源和金融资源的整合，营造和谐的城乡经济及社会生态系统，打造城乡发展及建设过程的造血机能，转变城乡开发的可持续发展模式来实现城乡一体化建设和发展[8]。

城乡系统是一个汇聚了经济、政治、社会、文化、生态等多方面要素的复杂系统，城乡规划的制定和实施必须借助系统的理念，发展城乡系统规划。城乡系统规划是一个庞大的规划框架，对城乡经济、社会、居民、环境等都将产生巨大影响。因此对于城乡系统规划的编制和实施要格外严谨，不仅要具有完整的内容体系，也要有多元的参与主体，尤其要有完善的协调、监督、反馈机制，同时，在系统规划的全过程中，要突出强调公民参与。

3.2 城乡一体化建设规划

3.2.1城乡一体化建设规划的内涵

城乡一体化建设规划是以城乡（市）总体规划为指导，城乡一体化发展规划相协调的实施规划，是一个系统综合的社会、经济、空间过程。由于涉及具体的项目落地实施，因此城乡一体化建设规划极为繁复庞杂，涉及到诸多领域与部门，是一个由战略研究到项目建设的系统工程，以城市规划建设行政部门为主进行城乡一体化的规划编制很能达到如此广度与深度。城乡一体化建设规划实质上是在综合考虑城乡关系基础上的系统性综合协调规划。将城市与乡村作为一个整体进行城乡一体化的规划研究，突破了以前以城镇为中心的规划（区域规划、城镇体系规划、城镇总体规划等）思维局限，体现了区域整体性的综合思想， 是规划观念与手段的重大革新。

3.2.2.1系统规划理念指导下的综合规划3.2.2城乡一体化建设规划的理念与特征

城乡一体化建设规划涉及城乡发展的目标落地，为了全面解决现状城乡空间发展的问题和落实城乡一体化发展目标，必须以系统规划的理念为统领，制定整体性的空间规划策略，并构建分项空间实施应对措施的综合规划。提出整体空间规划策略和渐进式空间支持整合规划及弹性的发展空间结构。通过整体空间结构的确立，适应远景不确定条件下城乡发展的延续性要求，同时为不同阶段城乡发展提供用地发展重点的指引。

3.2.2.2 科学发展观指导下的转型规划

我国城乡关系进入了矛盾复杂期，面临着资源的政策性约束和转型压力，城市发展结构性失衡和统筹压力，城乡二元机制的惯性和改革压力，外部投资不确定性和协调压力。在多重压力下，需要进行模式、结构的综合调整，必须探索新目标、新观念和新思路。城乡经济社会发展模式必须转型，即以土地集约和资源环境紧约束为规划前提条件，以城乡社会经济发展转型为规划导向，以产业结构调整、建设中心城区为规划目标，以整合区域战略资源，调和优化城市空间布局为规划方法，以创新公共政策为规划管理手段。

3.2.2.3 全球化视角下的区域协调规划

全球化背景下，中心城市的极化与区域的一体化发展是未来赢得新一轮竞争优势的必要条件，推进战略职能的区域支撑和其它职能的区域疏解，加强区域分工与合作，是实现资源要素优化配置、地区优势充分发挥的协调发展新格局的有力支撑。协调区域发展关系，积极融入区域一体化格局中，重点加强产业、服务基础设施建设以及生态建设的合作。

3.2.2.4新型城市化进程的城乡统筹规划

在维护城乡各自特点的前提下，达到城乡空间边界清晰且品质均优、城乡产业功能互补、城乡基础设施共享、城乡差距不断缩小的城乡一体化发展新格局，实现土地和人口彻底转换，实施新型城市化的发展路径。

针对我国城乡整体空间普遍碎化的现实问题，继续强化集聚，确定相对明确的城乡发展范围与边界是城乡空间体系构建的战略方向。在空间区划综合评价结果的基础之上，通过区分不同区域的管制政策导向，强调资源分配的空间格局，划分不同的空间管制分区，在此基础上落实相关用地功能规划和专项规划等规划内容，并制定支撑规划实施的配套政策体系。

3.2.2.5 以人为本的宜居城区规划

以人为本是城乡一体化建设规划的核心理念，应从城乡居民多层次的需求和活动特征出发，以构建和谐社会为基本目标，改善人居环境，方便群众生活，完善各类基础设施。同时，充分关注中低收入人群，扶持弱势群体，满足弱势群体的对公共服务的基本需求，维护社会稳定和公共安全。

3.2.2.6 环境友好型的生态环境规划

树立生态保护理念，充分尊重城乡现有的自然生态环境条件，加强对生态环境和人文环境的保护，促进资源的节约和集约利用。通过生态功能区划，识别重点保护区、限制开发区、重点开发区及优化开发区，加强资源的合理调控和配置。

3.2.2.7公共政策引导的创新规划

实行“现状特征与发展机遇——发展目标和规模——公共政策指引策略——空间结构和用地布局——分区空间指引——实施规划的保障政策”的技术路线，以纲领性目标策略引导空间战略，并最终将空间转化为一系列可实施的政策措施，充分体现了规划的公共政策属性。

以纲领性政策落实城市发展分目标，并通过实施性措施保证纲领性政策的具体贯彻。如此逐层分解，构建从综合到具体，从目标到行动的合理路径，搭建规划作为城市管理公共政策的科学平台。

3.2.2.8“多规合一”目标下的行动规划

采用“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策、多规协调”的编制模式，在城乡一体化建设规划修编领导小组的统筹下集中了各方部门和机构的力量，综合听取各职能部门的意见，形成基于集体智慧和广泛协调的规划成果。

4. 城乡一体化建设规划内容：包头东河区的案例实践

4.1 项目背景

随着西部大开发推进，全球产业转移出现新的特点，转移重心向资本密集型、高技术产业、服务业加剧，各地区都在纷纷转变思路与模式，抢占新的战略制高点。作为京津冀都市圈的腹地，“呼包银”地区日前已被国家发改委确定为西部大开发第二个10年规划的重点经济区域，成为后10年西部发展新的经济增长极。包头是新一轮西部大开发第二梯队的战略节点城市，将成为引领呼包鄂城市群崛起的战略“新引擎”。

东河区是包头市的旧城中心区，集聚了包头市数百年的厚重历史文化沉淀，作为一个旧城区，城市建设用地早已开发殆尽。改革开放以来30多年，该区郁于行政区划的空间局限，城市发展受到显著的限制，2006年以来，经过多次行政区划调整，扩宽了东河区城市发展的空间。行政区划划入的地区，绝大部分属于原来的农村地区，而包头市城市总体规划自2004年开始编制以来，由于各种原因迟迟未能获得国务院的批复，因此，东河区的城乡建设一直没有一个系统的规划作为指导，在这样的背景下，东河区政府及时组织了本次城乡一体化建设规划，以期用该规划作为包头市总体规划的一个补充，用于指导东河区未来城乡建设的具体工作。

4.2 规划的核心内容

4.2.1基于城乡一体化的总体发展战略

规划分远期和近期两个层次，其中第一层次是面向远期的总体发展战略，充分发挥区位优势、交通优势、产业优势、资源优势，以提高区域综合竞争力为核心，推进东河区的城市建设与城乡统筹发展，强化呼包鄂地区一体化发展的桥头堡的战略地位，形成立足包头、服务呼包鄂、对接全球的重要商贸物流、旅游集散、现代制造的中心，构筑以“塞外水乡”为特色、以“多元文化共荣”为内核、以“经济繁荣、城乡和谐”为动力的东河城市新形象，将其建设成为呼包鄂地区的“幸福城区”。

4.2.2基于城乡一体化的产业体系构建

规划提出要着力打造循环经济产业示范基地、“呼包鄂”的生态休闲与文化旅游基地、“呼包银”的区域性物流基地、西部地区文化产业基地等四大产业基地，建成后工业化时代经济发展的示范区。

4.2.3基于城乡一体化的空间格局谋划

规划形成“一带两轴七区”总体空间结构。一带即沿巴彦塔拉-沙尔沁新城大道形成的30公里黄金产业带。两轴即在老城区形成的依托东河槽形成的纵向的历史文化景观系统轴和规划区南侧依托黄河，形成的黄河湿地景观轴。七区即老城区、南海休闲旅游区、先进制造产业区、沙尔沁新城区、空港新城区、现代农业示范区、大青山生态涵养区。

坚持城乡统筹发展的原则，以经济和空间的整体协调为核心，基础设施、社会服务设施网络为支撑的城乡发展目标，突出中心城区和沙尔沁镇的各自特色，把东河建设成为自治区和包头市城乡统筹发展的示范地区。

4.2.4基于社会公平的公共服务均等化

围绕建设幸福城区的发展目标，依据社会公平和空间公正的原则，对城区的综合交通、绿地景观、公共服务设施、市政工程、给水、排水、雨水、电力、电信燃气、供热等基础设施和公共服务设施进行系统化的核算和布局。

4.2.5以人为本的住房保障建设规划

规划专门对廉租住房和经济适用房等保障性住房进行了测算和空间选址。其中廉租住房按照分散布局、相对集中的原则，以配套建设为主，集中建设和分散收购为辅。配套建设的廉租住房，主要结合经济适用住房、中小套型普通商品住房项目，按照一定比例配套建设。经济适用住房提供选择的多样性，实现空间上的均匀分布；经济适用住房建设采取集中建设和配套建设相结合的方法，集中建设的经济适用住房，主要分布在城市交通便利、公共服务设施配套完善的地区，单个项目应保持合理的开发规模。

4.2.6政府入口引导下的产业项目策划

城乡一体化的建设需要产业项目的支撑，规划谋划了七大专项行动计划，涵盖了城市工业、居住、公共设施、市政公用设施、绿地等各类建设用地与重点项目的安排。共计为东河区近期谋划了70个重点项目，远期谋划了400多个产业项目，为东河区下一步的招商引资和城市建设提供了工作方向。

4.2.7市场出口导向下的投融资规划

以项目策划为基础，根据分期建设的原则，将城乡发展过程中的建设项目分为政府投入类项目、市场投资类项目和公私合营类项目，安排有限资金的使用以满足城乡发展的需要，包括明确资金需求、明确投资主体、选择投资方式、分析资金平衡条件等内容。通过确定资金统筹范围、区分公共产品供应方式，并根据土地开发和项目建设需求，进行融资方式和建设模式的选择；并为政府综合利用财政和市场力量，系统解决城镇建设中的资金来源、投向、投放次序和回报方式问题提供了决策分析。

4.2.8面向实施的近期建设规划

根据城市总体规划要求，结合东河区的实际情况，近期发展方向为：“东扩南进”。 “东扩”以铝业园向东扩大规模，满足产业用地需求,建设东部新兴产业园区、启动沙尔沁新城起步区建设。“南进”为老城中心向南海湿地拓展，加快邓加营子、南海子旧村改造等。

5.结语

城乡一体化是城乡关系发展的最高级阶段，是社会主义城市化的重要发展目标。城乡一体化建设规划，既有别于传统的城市规划，也有别于城乡总体规划、城乡统筹规划、城乡一体化发展规划、城乡经济社会发展一体化总体规划等规划类型，是指导城乡具体实施建设的面向项目实施的规划，规划需要以系统规划的理念为统领，对城乡总体发展战略、产业体系和空间格局进行系统部署，同时强调公共服务的均等化、住房保障建设以及政府入口引导下的项目策划和市场出口导向下的投融资规划，真正引领区域的城乡一体化建设。

参考文献

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7. 邹军，刘晓磊. 城乡一体化理论研究框架[J]，城市规划，1997,(1):14

8. 沈体雁，张丽敏，劳昕. 系统规划：区域发展导向下的规划理论创新框架[J]，规划师，2011,27(3): 5-10

作者简介：

温锋华，男，1980年06月生，博士，北京大学政府管理学院 讲师，注册规划师。

吕 迪，女，1983年10月生，硕士，北京北达建筑规划设计院，主任规划师。