摘要：要真正全面认识当代西方城市规划的发展，公众参与是其中不可或缺的重要方面。本文从美国、德国、英国等发达国家城市规划中的公众参与谈起，探讨我国现状城市规划中的公众参与存在的问题和目前亟需改进的方面。

关键词：公众参与 城市规划

“图上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”是当前中国规划师对城市规划地位的无奈写照。如何让规划更好地代表弱势群体和全社会的共同利益，这也正是目前我们许多规划师孜孜以求的目标，而充分的公众参与机制则是构建全社会参与规划的最有效的手段之一。

——笔者题记

1. 西方发达国家城市规划的公众参与

1.1美国城市规划中的公众参与

美国是一个崇尚个人自由与民主的国家，在政治和其它领域的公众参与活动由来已久，在城市规划领域也不例外。在公众参与的机构设置上，有多种多样的官对民的组织和民对官的组织，例如，在小区层次上，由政府组织的公众参与组织有两种：一是“小区规划办公室，专为政府的规划处提供信息和资料，也作为官民沟通的桥梁”；二是具有法律地位的参与，如“小区规划理事会”，市政府立法规定必须咨询它，它有权在小区规划和土地管理上制定哪些是要优先考虑的项目。[1]

　　并且公众参与伴随着规划的不同阶段。在规划制定阶段参与方式主要有公众咨询委员会、民意调查（抽样问卷调查）、街区规划委员会、在公共政策制定机构中的公众代表、流动机构（使各团体相互间的交流更为便利）；在设计和选择方案时的公众参与方式主要是公众投票、技术援助、参与设计、公众讨论会和依靠媒介进行投票；而在规划实施阶段的公众参与方式是雇佣公众到社区的官方机构中工作和公众培训；在规划反馈阶段的公众参与方式主要机构咨询中心和电话热线（规划师或其他人用电话热线回答问题和听取意见）。

经过几十年的发展，美国的公众参与已建立起较为完善的组织机构和组织方式，并通过法律的形式明确下来，绝大数州都将公众参与作为开发或再开发的必要条件。公众参与的层次也由象征性参与向代表性参与转变。公众的参与和许可是它们得以通过的最重要的条件。

但是在美国城市规划的公众参与也存在一些缺点，例如，公众反馈需要更多的时间和金钱投入；政府需要调解不同利益集团的利益，导致政府效率降低；过度关注地方利益；由于市民对政府的期待较高，导致政府的可信度下降等等。

1.2德国城市规划中的公众参与

德意志联邦共和国的城市规划统称为建设指导规划，建设指导规划分为两个阶段，即土地利用规划和建造规划。土地利用规划的工作对象是整个市域，相当于城市总体规划。建造规划的工作对象比较具体，从一个单独的地块到一个或几个街区，相当于详细规划。[2]

德国城市规划中公众参与分为初始公众参与和正式公众参与，初始公众参与主要体现在规划编制第二阶段的公众告知，正式公众参与主要体现在第三阶段的规划草案公示以及第四阶段对公众意见的分析研究和处理。

德国宪法有关公民财产的规定是德国城市建设中的公众参与的起源。公众参与城市规划的目的一方面是为了确保公民的合法权利，另一方面则是要在最大的限度上增强城市规划方案的科学性、合理性和可操作性，德国城市规划中的公众参与具有牢固的法律基础，广泛的社会基础和有效的制度保障，因此得到了切实有效的贯彻执行。

1.3英国城市规划中的公众参与

英国的城市规划（土地利用规划）主要有两种形式：结构规划和地方规划。英国《城乡规划法案》对这两种形式的规划制定了公众参与的法定程序。

英国的结构规划（长期规划）编制中的公众参与采取“公众评议”，在完成公众评议之后，结构规划呈报中央政府的主管部门，并附上公众评论的详细内容，经主管部门批准后，结构规划方具有法律效力。

地方规划由地方规划当局编制和审批后向中央政府主管部门上报，由其审阅备案即可。在地方规划过程中也有严格的公众参与约束。立法规定，地方规划议题的确定、规划草案的修改和开发目标的确定都必须进行公众审核和讨论。英国地方规划的编制过程包括磋商、质询、修改三个阶段。在磋商阶段，要对规划草案进行为期6天的公众质询，规划部门要分析各方意见并进行沟通，否则就要举行公众听证会。听证会中规划监察员的建议、地方规划部门的决策以及对规划的任何重要修改都要公布于众。[1]

2. 西方发达国家公众参与城市规划对我国的启示

西方发达国家在城市规划中通过公众参与，赋予市民了更强的社区感、与日益俱增的凝聚力和团结社会的民主化程度加强，同时社会问题的解决变得更加容易；而对政府而言，通过与市民的有效接触和不断交流，也提高了行政效率，使公众得到了快速、高效的行政服务。

2.1公众参与城市规划必须有完善的法律保障体系

发达国家城市规划能顺利实施，一个重要的因素就是为公众参与城市规划提供了法律保障，如：美国的《区划法》，英国的《城乡规划法》等。目前，我国公众参与城市规划主要是挂在口头上， 2007年修订的《中华人民共和国城乡规划法》加强了公众参与的法律保障，但是在实际操作迄今为止，90%以上的规划决策仍然是通过自上而下的途径，由城市的主要领导人立项定案的，公众参与规划仍然处于初始阶段，建立健全公众参与城市规划的制度体系和法律保障体系势在必行。

2.2公众参与城市规划要有良好的信息平台

公众首先必须有知情权，然后才可能真正参与到与自身利益密切相关的规划活动中去。在美国，向公众提供中央和地方政府的大量数据是由《国家公共信息》所规定的。凡使用纳税人的税款而收集的数据，除国家机密外，一般都应免费公布，如人口统计，土地权属登记等，为参与城市规划提供了良好的基础。然而，在我国，什么信息是可以公布的，什么信息是不可公布，公众都不得而知，公众参与城市规划的力度大受影响。目前我国有些发达城市已建立了相应的城市规划信息平台，但是实际执行效果并不理想。

2.3公众参与城市规划必须建立相应的参与机构和机制

在发达国家，公众参与城市规划的渠道主要是一些社区组织，如美国的“市民咨询委员会”、“住房与规划理事会”等组织，这些组织有权干预城市规划的各项活动，并通过投票、游行等方式实现公众对城市规划的干预。我国应形成街道办事处直接参与城市规划的公众参与模式，并在城市规划编制和实施过程中的每个环节、参与途径上公开公众参与的条件和应有的主体权利，明确其参与的方法和参与的内容，真正使公众参与不仅仅是个人层次的参与，而是群众与市民的普遍参与；不仅体现在规划的编制、审批中，还应体现在规划的执行与监督等各个环节中。

2.4公众参与城市规划必须引导非政府组织参与

从发达国家公众参与城市规划的条例来看，非政府组织的介入是非常重要的，如美国的“特别小组，企业团体和居民顾问委员会”，德国的“公共管理部门和公共利益团体”，英国的“社会组织、市民团体”等。这些组织是由独立于行政组织之外，拥有一定的决策和管理权限，有相当的规划知识的公众组成的团体，能综合多方意见并提出对规划参与富有建设性的意见。我国公众参与的力量有限，层次不高，没有形成整合的力量，尚属自发的个人行为，对规划的决策极少产生影响。

2.5公众参与需要不断提升公众的专业素养

西方发达国家经过数十年甚至上百年的工业化发展历程，城市规划体制日渐成熟，规划对于公众来说已不再是一件陌生的事物，除了国家自身的民主化程度较高外，也与公众对规划公共事务的热情关注有很大的关系。我国的规划事务起步较晚，对于普通民众来说，读懂规划图纸尚且困难，更不用说参与其中并提出有效的措施了。同时这也需要规划相关部门对规划相关事务做到及时地公布和宣传，对规划图纸和文件做到通俗易懂的解读也是必要的。

总的来说，西方发达国家城市规划中事务中的公众参与的成功经验是值得我们学习和借鉴的，但要由于我国的制度、国情、经济发展阶段等与发达国家存在差异，需要因地制宜的采用。

3. 我国城市规划中公众参与存在的问题

3.1公众缺乏参与的制度和途径

公众作为社会共同利益的代表，理应在规划过程中占据主导地位。然而，长期以来受“大政府、小社会”根深蒂固的影响，我国的城市规划基本上是一种政府决策、规划部门执行的自上而下的模式。作为城市建设和城市活动主体的公众，却无从表达他们的利益要求、价值观及行动方式，应该说，我国现阶段的公众参与城市规划，基本停留在“非参与”阶段。

3.2规划信息的透明性不够

公众首先必须具有知情权，然后才可能真正参与到与自身利益密切相关的规划活动中去。然而，在我国，目前尚未有有关的法规条例规定哪些信息可以对公众公布，哪些信息必须对公众公布。此外，规划信息的非公开和非透明也滋生和助长了腐败现象。

3.3公众参与规划的意识和技能薄弱

目前，随着我国社会经济的快速发展，人们的民主意识也随之提高，对公众事务的知情权、参与权和决策权的要求和呼声日益高涨。但在城市规划领域，公众参与规划的范围仅限在与自身相关的小区域内；要能读懂地图，理解规划意图仍需要一定的专业技能。而目前我国对公众规划知识的培训还远远不够，应该说，规划基本技能的不足，也妨碍了公众参与城市规划。

4. 我国公众参与的对策建议

4.1加快公众参与城市规划的法制建设

首先要赋予公众参与城市规划的法律地位。目前在我国的城市规划法规中，尚无公众参与规划立法的内容规定。其次，拓宽参与渠道，实现立法公开。在城市规划中，要使公众的知情权、参与权得到实现，就必须增强规划立法的透明度，拓宽各种参与渠道，实行立法公开。最后，要完善公众参与城市规划的实体性和程序性内容。公众参与作为城市规划不可或缺的内容必须在法规上得到确认，这就要在借鉴外国经验，在结合我国国情的基础上，在规划的编制、审批、实施及行政复议中对公众参与的内容和程序进行明确的规定。

4.2拓展公众参与城市规划的实施途径

公众参与城市规划在得到法律和制度的约束后，对参与的实施途径和程序也必须以法定的形式将其固定下来。具体操作可由规划部门负责，通过媒体、网络定期通报规划的实施情况，市民可以就实施过程中出现的问题或是可能出现的问题提出意见或建议，由规划部门对其进行汇总、处理，并与公众交涉，实现真正的互动，使规划不断完善。

4.3培育公众参与意识，加强民主建设

城市规划在现代社会已经是一项事关全社会发展前途的公益事业，因此就必须让全社会都来认知规划、理解规划、支持规划和最大限度地参与规划。实现公众参与，必须在全社会大力营造体现普遍的平等观念、广泛的自主意识、强烈的责任感和法制原则有利于公众参与的文化氛围，培育公众参与所需要的适度、理性的心理背景，创造良好的公众参与政治文化。

4.5在城市规划中引入有效的公众决策模式

越是重要的公共决策越需要前期公众的参与，公众的参与也是政府决策得到执行的重要保障。尤其是城市规划作为一项事关每个人的公共事务，任何一次重大的决策都需要得到公众有效参与。这样执行起来就比较容易得到公众的理解与支持。

4.6引导和促进非政府组织的参与

目前我国对于城市规划公众参与的认识只局限于“个人”的参与，公众参与在作法上则主要通过规划展示、民意调查等方式进行。由于单个人人士的局限性，反映问题是片面、不具有代表性的，同时个人地意见很难受到市政部门的重视，这样公众参与根本不可能发挥实质性作用。发达国家的规划实践表明，真正富有成效的公众参与不是个人层次上的参与，而是非赢利机构、企业、社区等非政府组织的参与，而这正是我国公众参与的欠缺之处。要加大力度去引导和促进非政府组织的参与。

5. 小结

总的说来，一个社会中，至少应该有三个不同的部门——政府、商业和非营利性部门——都针对公共需要寻求合作共事的方式，才有可能促进民主和经济最大限度的发展参与组织形式决定了参与的普遍性和有效性。一个好的公众参与组织形式能够利用各种技术手段提高整体市民的参与层次，才是实现真正意义上的参与。

参考文献

[1] 徐一大.城市社区规划中的公众参与[东南大学博士学位论文]，2-3

[2] 建设部城乡规划司编.城市规划决策概论.北京：中国建筑工业出版社，2003，8-9

[3] 田莉，美国公众参与城市规划对我国的启示.城市管理，2003（2），27

[4]孙施文，殷悦.西方城市规划中的公众参与的理论基础及其发展.国际城市规划，2009,233

原创性声明

本人声明：所呈交的论文是本人独立进行的研究工作。除本文已经注明引用的内容

外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。

标题：西方城市规划中的公众参与对我国的启示

孙宁 女 1982.9 工程硕士 中级职称 北京北达建筑规划设计院

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