导读

2019年5月9日中共中央、国务院联合下发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大决策部署。

在上期我们就新时代、新规划，在时间与空间标注的方位中，国土空间规划体系将如何布局、如何落地等方面的问题采访了北京北达城市规划研究院执行院长沈雁顺。

本期沈雁顺院长将结合北达城市规划研究院的具体项目，详细阐述市县国土空间规划编制的特点、编制过程中面临的一些问题和解决的方法。

国土空间规划之北达在行动系列访谈

《市县国土空间总体规划的困扰和应对措施》

沈雁顺

北京大学政府管理学院区域经济学硕士。于2010年起至今任职北京北达城市规划设计研究院市场部部长、副院长、执行院长。

采访正文

主持人：请您结合我院的实践，谈谈市县国土空间规划编制的特点、编制过程中面临的一些问题和解决的方法。

沈雁顺：原城乡规划和土地利用规划的技术标准和编制流程已经非常成熟，各个编制单位和实施部门都能有法可依、有章可循。但是新一轮国土空间规划是基于“多规合一”的战略性规划、统领性规划，新一轮国土空间规划具有明显的两个特点：

（一）更加注重规划的合理性和实施性。国土空间规划要实现“多规合一”，有效解决之前规划种类繁多，内容重叠冲突等问题，同时还要立足本地资源禀赋特点，体现本地优势和特色，使规划更具合理性。国土空间规划一经批准任何单位和个人不得随意修改和违规变更，改变了过去规划调整比较随意、朝令夕改等问题。项目实施，规划先行，各项开发建设行为要符合规划，不得违规进行建设。

（二）更注重先进技术加强规划落地性。新一轮国土空间规划基于“多规合一”、基于目前土地三调数据，要利用先进技术如数据平台整合各类空间数据，最终形成规划的监督与实施数据库。

还有一点就是城乡规划有《城市规划法》、土地有《土地管理法》、环保有《环境保护法》，但是国土空间规划缺乏相应的法律法规的支撑，在这里，我也呼吁一下相关的行业主管部门尽快出台相关的法律法规和管理办法（包含资质管理办法），让国土空间规划做到有法可依，让编制单位做到有章可循。

总的来说，结合我院近两年来的工作实践，我认为目前的国土空间总体规划编制面临着如下的问题：

（一）工作底图问题：“多规合一”之间数据差异大、基础情况复杂造成资源底数摸清难度突出。国土空间规划编制前期要求摸清各种资源底数，统一的现状工作底图，其中基础数据涉及相关部门达10余个，规划30余个及各类管控性文件，因为各规划编制导向、内容要求、特别是图纸坐标体系不相同，要形成统一的工作底图数据转换难度大、差异化图斑协调难度大。我了解到全国的大部分地方“多规合一”的工作没有开展，直接给规划编制单位造成了工作难度。

也包括“三调”数据问题，“三调”进展滞后、数据问题比较突出。“三调”的主要任务是全面查清全国土地资源和利用状况，系统细化和完善全国国土基础数据，按照自然资源部的总体部署，“三调”预计2020年前完成。一是时间问题，二是数据问题。目前“三调”主要面临时间进展滞后、数据问题突出，不好用等问题。而国土空间规划主要是基于“三调”数据，作为工作底图。

（二）缺乏上位法律法规和技术标准。《国土空间规划法》没有，技术标准体系不统一，全部都是试行版本。所以我们在所有的合同中都添加了一句话：“最终的成果需满足国家、省市的相关技术规划”，增加了很多的工作量。

（三）地方领导部门规划思想不统一，认为国土空间规划就是土地利用规划，或者就是城乡总体规划，没有意识到国土空间规划的重要性。尤其值得指出的是，这次国土空间规划将划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”，形成对空间开发的刚性管控体系。也就是一旦划定“三线”，在2035年之前都将很难再进行大的调整和修改。因此，需要我们领导们给予高度重视。

（四）时间太紧，当然由于疫情的原因，规划编制的时间有所延长，有种说法是延迟到2021年底。但是全国的所有市县，都需要这么短的时间编制完成，导致很多企业都来开始编制国土空间规划，良莠不齐，时间短，规划的质量难以保证。

（五）历史遗留问题的解决，主要体现在用地方面。存在因项目要求涉及到用地性质变更的，需要突破现行总规建设用地范围的，存在“批而未供，供而未用”的用地矛盾等等，这些都是需要本轮国土空间规划解决的。

主持人：请您结合我院的实践，从不同方面谈谈新时代背景下国土空间规划应该如何做?怎么做？请举例说明。

沈雁顺：我将从以下几个方面回答。

一、新时代背景下国土空间规划的编制流程

今年是我国“十四五”规划编制的开局之年，谈国土空间规划的编制流程，必须要结合“十四五”规划，因为在今后很长一段时期内，我国将是“十四五”规划和国土空间规划两大体系并行，“十四五”规划与空间规划将各司其职、自成体系。空间规划要以“十四五”规划为依据，要实现发“十四五”规划所确定的目标任务与相关要求；“十四五”规划的制定要结合空间规划所确定的资源环境承载力、空间开发适宜性及“三线”范围内空间要素配置等内容，科学合理地确定发展目标与任务。我院结合前期的工作实践，提出了“北达国土空间规划编制模型”，我们认为要把城市发展规划、国土空间规划和重大项目的策划结合在一起，这样才能做出“能用、好用、管用”的规划。下面我围绕“北达国土空间规划编制模型”来详细讲解我们北达规划院的国土空间规划的流程。

北达规划院的国土空间规划流程

城市发展战略规划是城市发展的顶层设计，把我们的城市放在更大的时间和空间体系中回答我们要规划一个什么样的城市，以及要怎么样建设的问题。（2050年）国土空间总体规划是国土空间保护与开发的纲领性规划，是空间用途管制和各类开发建设活动的总依据。（2035年）重大项目规划是项目实施的基础和前提，是地方社会经济发展的重要支撑和主要抓手。（3-5年）我们认为，三者从时、空、人、事四个维度共同描绘的时间表、路线图构成了一种战略引领、研究先行、项目指引、空间支撑的系统性思维，面对城市发展的不确定性，是一种最具韧性的的行动路线或方案。战略规划站位高远、统领全局，科学、细致和谨慎地研究和选择发展战略，为国土空间总体规划明确方向，提供战略引导；国土空间规划采用底线思维，统筹各类空间资源配置，服务城市发展战略并保障重大项目落地；重大项目规划聚焦城市重点问题、精准发力，为战略目标的实现提供支撑。因此在这里，我们建议由自然资源部门和发改部门共同牵头，采取城市发展战略规划、国土空间总体规划和重大项目规划一体化编制的工作方法，三类规划无缝衔接、上下贯通、层层推进，统领地方发展全局，充分发挥规划的战略性、纲领性、约束性功能，从而解决城市发展中面临的一些复杂问题，真正做到通过规划来指导城市的发展，而不是制约牵绊城市的发展。

二、我院在国土空间规划工作中的项目流程

我们北达设计院的规划理念是以统领社会经济发展全局的战略性思维观，引领城乡空间高质量发展，构建安全、高效、可持续的国土空间保护开发格局。谈到国土空间规划项目流程，拿鞍山国土空间规划编制来说吧，我们提倡先编制城市战略发展规划，把战略作为城市发展的顶层设计，也为下一步编制国土空间总体规划定好方向，打好基础；我们借助北大规划联盟技术和管理平台，召开高标准的战略研讨会，邀请战略规划和国土空间规划领域内资深专家为鞍山的城市发展出谋划策，同时听取鞍山市相关部门以及辽宁省内规划领域、行业主管部门专家的意见，一起协商确定鞍山市发展方向，频繁组织专家研讨会，针对编制过程中遇到的问题，充分发挥规划院专家领衔、部门合作、多学科支撑的优势，精准答疑，提出符合鞍山可操作性的解决方案。为了解决东北振兴面临的问题，我们院也准备策划编写内参，上报国家相关部委，争取通过规划的介入，能够帮鞍山解决一些发展过程中面临的实际问题。

三、结合当下大数据时代信息技术的应用，进行数据资源服务体系的统一规划

现在国家提出了空间规划体系改革和国土空间治理最新要求，我们在研究鞍山市城市发展现状的基础上，创新地把手机信令、工商大数据、城市信息模型、遥感等信息化技术应用到国土空间规划编制过程中来，形成国土空间信息智能提取、国土空间形态多情景模拟、可视化协同信息平台研发等智能化编制模式，应用于国土空间规划编制全过程，促进规划编制更加智能化，规划实施更加精准化，规划管控更加科学，从而高效开展鞍山市国土空间规划编制工作。

四、国土空间规划和产业规划相结合谈到国土空间规划与产业规划的结合

我们在鞍山国土空间规划编制过程中最直接的应用就是研发出来的鞍山市可视化产业集群地图，在分析鞍山市城市发展现状和鞍山市产业数据的基础上，结合形成的用地规划成果，我们发挥北达的平台优势，采用GIS三维模型和产业信息融合技术，从空间和产业两个角度出发，将城市产业、园区、企业等信息联系起来，同时结合总规中的用地类型和指标，简明可视化展示鞍山市规划用地分布情况，为鞍山市政府开展招商引资和产业布局提供便利，起到辅助决策的作用。

鞍山市可视化产业集群地图