作者：寇聪慧

摘要：结合《天门经济开发区产城融合提升规划》工作实践，从天门经济开发区土地利用现状与存在的问题出发，在落实国家政策要求、借鉴其他城市经验的基础上，对存量用地的概念和认定标准进行界定，并结合规划编制，系统梳理园区存量用地规模和特征，分类制定再开发策略指引，以期为天门经济开发区用地的“全面提质”和 “合理增效”提供参考。

关键词：存量用地、再开发、城市更新

1 研究背景

天门经济开发区位于湖北省天门市，作为2005年国家发改委公布的首批通过审核的湖北省17家省级开发区之一，经过十几年的建设和发展，园区工业投资平台日趋完善，人居生活环境全面升级，已成为天门市新型工业发展的重要平台，是天门市最重要的工业企业集聚区。园区内的企业类型多种多样，涉及行业包括装备制造、电子信息、纺织服装等。目前天门经济开发区发展的首要问题是产业空间不足、园区布局不优，新增用地多为生地且数量有限，产业用地碎片化导致招商项目无法落地和已建项目扩大规模却无地可供。此外，工业、居住用地相互交错,大大影响了居民生活品质和园区环境。

当前我国城市建设已从增量建设向存量更新转变，低效闲置用地整治提升是实现经济高质量发展必由之路。发展至今，土地利用低效已经严重制约了天门经济开发区的发展，阻碍了园区环境质量的提升，在增量土地指标有限和建设用地供求矛盾下的前提下，低效存量用地的再开发显得尤为重要。

2 存量用地界定与分类

存量建设用地的概念在《关于开展全国城镇存量建设用地情况专项调查工作的紧急通知》（国土资电发〔2004〕78号）中提出，城镇存量建设用地包括闲置土地、空闲土地和批而未供土地。根据《闲置土地处置办法》《土地管理法》《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》及相关研究得出，可再开发利用的存量建设用地是指现有城乡建设用地范围内具有二次开发利用潜力的土地，包括低效用地和闲置用地两大类。其中，低效用地包括旧城镇、旧村庄、旧厂房“三旧用地”及夹心地、插花地、边角地和低效产业用地。闲置用地包括认定闲置用地、批而未供、供而未建 3 类。陈珊珊（2020）认为，以“用地”来统一表达，城市更新的存量用地大致可以概括为“三闲四低”用地。其中，“三闲”主要包括闲置土地、批而未供土地和空闲土地，“四低”包括低质低效工矿仓储用地、低质低效居住用地、低质低效商业用地和其他低质低效用地等，均是城市中需要提质增效的区域。

3 天门市经济开发区存量空间资源盘点

研究结合国土变更调查，以宗地为评价单元，通过资料搜集整理、实地踏勘、交流访谈等形式对天门经济开发区内的存量建设用地进行综合评估。

闲置土地。指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。截止到2022年底，天门经济开发区内闲置土地共计11宗，从闲置用地成因分析，主要分为企业自身原因、配套未完成、融资抵押三类。

批而未供土地。通过对用地审批情况进行分析整理，园区内批而未供土地面积为142.7公顷。

空闲地。结合国土变更调查数据和实地走访踏勘，园区内有尚未利用土地面积约为3.18公顷。

低效产业用地。研究采用定量和定性评价相结合的方法，原则上将以下三类产业用地认定为低效产业用地，包括亩均税收1万元以下规下工业企业；高污染、高能耗、高耗水企业；占而不用、长期停产企业。园区内低效产业用地面积为194.04公顷。

低效居住用地。优先保留园区质量较好的商品房小区和安置小区，在此基础上进一步梳理需要开展整治提升的居住用地（包括老旧小区和部分城中村）、拆迁安置村庄用地（结合用地布局规划，通过控制拆迁比例加速盘活成片土地）。

低效商业用地。主要为建筑质量好，但需要更新业态的商业用地；建筑质量较差的零散商业和公服用地。

其他低效用地。主要为园区内的插花地、边角地和夹心地等。

4 天门经济开区存量用地再开发指引

针对天门经济开发区不同类型存量用地的特点，提出再开发利用策略指引。

4.1 三闲用地再开发指引

建立“一宗一策”台账,结合闲置成因，制定闲置土地处置措施，包括安排临时使用、协议收回、延长动工开发期限、调整土地用途或规划条件、置换土地等方式。积极探索以先租后让、租让结合、弹性年期、长期租赁等多种供地方式为推手，推进项目供地。

4.2 低效产业用地再开发指引

将园区内低效产业用地再开发类型大致分为三类：第一类为工业企业整体搬迁，重点支持湖北益泰药业退城进园项目；第二类为工业园区整体功能，提升针对现状发展条件较好，建议转型升级的企业改为新型产业用地M0，鼓励相邻M0地块的配套生活服务设施等集中布局，形成产业邻里中心，为产业组团提供便利服务；第三类为低效地块局部改造，通过用地功能置换、原有产业升级、植入创新空间平台，实现产业升级及物质空间更新，重点改造提升接官路两侧低效工业用地，增加商业商务以及公共服务功能。

4.3 低效居住用地再开发指引

整体拆迁改造与社区微改造相结合，实现居住空间更新同时拉动公服质量提升。提取梳理出规划范围内的集体经济用地，使之融入城市功能系统中，成为公共功能节点，创造集体经济价值的同时，构筑完善公共服务体系。持续开展老旧小区改造，通过低造价、渐进式的有机更新，强调环保、生态、人文、健康等理念，逐步实现从简单的功能改造到社会综合效益的提升。

4.4 低效商业用地再开发指引

将待提升的低效商业用地大致分为三类：一是不涉及改变土地用途，重点在于业态更新，提高土地利用率、容积率的，可采取协议出让方式办理；二是改变土地用途（改变为商品住宅用地除外），或同时涉及提高土地利用率、容积率的，可采取协议出让方式办理；三是不属于以上情形的低效商业用地，由政府主导实施收回、收购，并按规定实施土地公开出让。

4.5 其他低效用地再开发指引

针对园区内剩余空间，主要采取两大改造策略，一是通过见缝插针，利用各类边角空间打造小微空间，将建筑、景观乃至艺术组合在一起，提升园区公共空间环境品质；二是结合“十五分钟生活圈”建设的相关需求，充分考虑园区整体功能提升及社区集体经济发展诉求，补足相关的商业和公共服务设施配套。

5 结语

存量建设用地再开发是推动天门经济开发区高质量发展的重要抓手，园区亟需通过盘活低效用地来打破土地利用“瓶颈”，推进用地集约化，提升用地综合效益，为产业转型升级腾挪发展空间。研究通过对天门经济开发区存量用地的梳理和挖潜，明确了待更新的对象，制定更新策略，后续仍需进一步通过更新片区整体策划，优化空间功能布局，在片区策划的统筹之下，推进具体的更新项目工作。