作者 李晓江（中国城市规划设计研究院原院长、京津冀协同发展专家咨询委员会专家）

2020年1月3日，中央财经委员会第六次会议提出“建设成渝地区双城经济圈”的国家区域战略，使成渝地区成为全国首个中西部区域经济发展战略核心地区，以长三角、大湾区、京津冀和成渝双城构成的国家战略核心地区的“钻石结构”由此形成。

2016年，国家发改委、住建部联合印发《成渝城市群发展规划》。在一系列规划编制与研究的实践中，笔者对成渝地区国家战略地位的认识也越来越丰富和深入。2012年，笔者在《“钻石结构”——试论国家空间战略演进》一文中，从国土均衡发展的视角指出长三角、珠三角、京津冀、成渝是国家空间战略核心地区，成渝地区是国土空间的“第4极”。2013年，笔者在参加中国工程院《中国特色新型城镇化发展战略研究》中提出了基于国土安全和均衡视角的“5611”城镇化重点地区格局，即重点建设京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游5大核心城镇（集）群；积极发展海峡西岸、海南、天山北坡、哈长、滇中、藏中南6大战略支点地区，形成安全高效的开放体系。

中国工程院《中国特色新型城镇化研究》提出的“5611”城镇化重点地区格局。作者供图

在国家“一带一路”倡议的背景下，成渝地区的战略地位进一步提高。2017年，笔者在主持《全国城镇体系规划》编制研究工作中，提出了“H型”结构的国土空间战略，构建面向东南亚、南亚和中亚陆路边境开放的战略性经济走廊地区。这个走廊尚有10个重要的中心城市及城市群、都市圈，包括重庆、成都和南方的贵阳、南宁、昆明，西北方向的西安、银川、兰州、西宁、乌鲁木齐。而支撑这个国家内陆开放战略走廊的核心地区，就是成渝双城。

从近年来全国主要城镇化地区的发展态势看，成渝城市群在全国十大主要城市群中，是经济总量、人口总量占全国比重唯一保持双增长的地区，证明成渝地区不仅经济发展势头强劲，对人口的吸引力也越来越大，在国家经济社会发展大格局中的地位不断上升。

成渝地处四川盆地，西临“胡焕庸线”，是我国西部人口和经济密度最高的一个相对独立的地理单元，成都、重庆两个中心城市直接辐射带动地区的人口总量达1.2亿，占西部地区人口的三分之一。成渝地区有丰富的水源、天然气、页岩气等清洁能源；极为丰富的自然风景资源和民族文化资源；气候温润、风调雨顺，具有悠久的农耕文明传统，在国家粮食与牧、副产品供给体系中举足轻重。

得益于独特的地理位置、丰富的自然资源和悠久的历史文化，成渝地区在近代史上是中国无可替代的战略后方与相对安全的战略纵深。

抗战时期，成渝地区是“大后方”。在抗日战争中，这个地区战时军工和民用经济体系的建立，支持了前线的武装抗战，也为后来的区域经济发展留下了较好的基础。重庆和宜宾李庄是战时的文化重镇，为战乱中的国家保护培育了一大批文化、科技人才。

笔者曾经多次倾听两院院士、清华大学教授、当年中央大学学生吴良镛先生，与笔者的导师、当年在李庄就读同济大学的董鉴泓先生讲述关于文化抗战的故事。两位先生都说到了抗战时期求学生活的艰苦，但也都说到即使在那个艰苦的岁月中，“在四川至少没有饿过肚子”，这也说明了成渝地区优越的资源禀赋。

1950和1960年代，成渝地区是新中国工业和“三线建设”的重点地区。中规院成立之初的1954年，就承担了绵阳跃进路电子工业区规划和八大工业城市之一的成都市规划，中规院的规划前辈在1960年代参与了绵阳“两弹城”的规划建设。

上图为1951年11月底完工的成渝铁路沱江大桥（资料照片）；下图为2019年6月12日无人机拍摄的至今仍在使用的成渝铁路沱江大桥。图据新华社

那个时期的建设，在成渝地区形成了一个庞大的国防科技与工业体系，集聚了一大批保障国家战略安全的“国之重器”，成为国家电子、航空、工程物理、核电、动力装备制造的重要基地。同时也集聚了一大批科研院所、高等学校，形成了科技机构和人才高地，成为全国院士专家、高级科研人才和高校在校生聚集度最高的地区之一。同时，成都、重庆、绵阳等城市医疗、教育等基础性公共服务水平也不断提高，出现了一批全国名列前茅的医院、中学。

进入新世纪以来，成都、重庆经济社会发展突飞猛进，成都在“新一线”城市中各项发展指标一直保持领先；重庆的经济发展多年在全国大城市中独领风骚。笔者一直关注国际著名的GaWC全球城市排名，成都2010年在全球城市排名仅为252位，2018年跃升到71位；重庆2012年进入全球城市排名，位列222位，2018年上升到105位。城市的能级与影响力快速上升。

笔者认为，随着收入水平的持续提高，中等收入群体不断扩大，中国工业化、城镇化已经进入了“下半场”，城市已经从“上半场”的廉价要素吸引企业，企业吸引人才和就业，创造城市繁荣的“产—人—城”发展逻辑转向“下半场”的城市高质量生活和服务吸引人，人吸引企业，企业创造繁荣的“城—人—产”发展逻辑。成都、重庆的城市生活和服务品质在全国的位次不断上升，同时又保持了较低的住房价格，因此吸引了越来越多的人才、就业、居住人口和企业入驻。成渝地区是中西部率先出现跨省外出农民工回流，本地城镇化加快提速的地区，成都、重庆也都是当前对大学生就业最有吸引力的城市。

笔者在1990年代参与成都城市总体规划、交通规划工作；2008年汶川地震以后，伴行北川新县城灾后重建全过程四年；近年来又持续参加重庆、成都、四川省多项规划。在长期的规划实践中认识到成渝地区具有很高的社会包容性和开放性，这一方面得益于这一地区淳厚、乐观的民风。在汶川、芦山灾后重建中，笔者都深切体会到四川人民勤劳、乐观、从容的社会氛围。另一方面也得益于川渝地区“大后方”、“三线建设”的人口规模流动，得益于多民族、多地域文化交流、交融的优势。笔者在藏区和西北诸多省区的工作中注意到，成都、重庆或四川的一些地级市很受这些地区居民的羡慕，成为不少人改善居住与服务，就业创业迁徙的首选之地。

成渝地区曾经担负过民族和国家的重大使命，创造过历史的辉煌。成渝地区诸多的优势和潜力说明，在新的国家战略使命激励和国家力量支持下，成渝地区一定会有更加辉煌的未来。

笔者认为，可以从城、人、产三个维度思考成渝地区双城经济圈如何实现高质量的快速发展，使成渝地区更好地承担国家战略使命，发挥中国西部发展和内陆开放的“国之重器”作用。

城的维度重在如何实现成都、重庆两个国家中心城市的健康发展。中国的特大、超大城市无一例外出现了不同程度的“大城市病”，毫无疑问，大城市天生具有人口和经济的吸引力，同时也存在应对人口和经济增长的治理能力瓶颈，由此产生了公共资源供给不足、环境恶化、交通拥堵、房价高涨等“病症”。成都、重庆应该学习北京治理“大城市病”、疏解非首都功能的经验，做好“大城市病”的治理和防治。尤其要通过多种政策工具管理好住房供应体系和房价，保持当前房价不高的竞争优势。要合理控制城市产业和人口增长，有序疏解非核心功能，让有限的城市空间容纳有助于城市能级提升的核心功能。

其次，用“公园城市”的理念优化城市布局，摆脱“摊大饼”的城市扩张模式。成都城市总体规划提出的“东进”战略，这对于降低成都平原资源环境压力，保护“精华灌区”自然文化遗产极为重要。重庆国土空间规划提出的加快中央槽谷的人口与功能向东、西槽谷疏解，向主城都市区有序分散的策略为中心城市发展构建了更加绿色、健康的空间框架。

第三，要大力发展医疗、教育等基本公共服务，改善人居环境和生活品质，尽快补上不平衡、不充分的短板，满足居民美好生活的需要。尤其要重视新生代大学生的多元生活方式的新需求，满足进城务工人员及家属的基本公共服务需求，提高城市对人才和就业人口的吸引力。

人的维度重在如何实现多元多层的城镇化和农业地区现代化。笔者多年研究发现，成渝地区的城镇化人口流动具有两端集聚的特征。一端是成渝两市，一端是县（市）单元。农民进城或返乡回流大都选择两端，地级城市的人口吸引力不强。川渝地区人口总量很大，仅靠特大城市无法承载过多城镇人口。地级城市多守着大江大河，有很好的山水自然环境，但用地条件相对局促；县（市）单元拥有丰富的劳动力资源和低成本优势。因此，成渝地区的城镇化策略应当是坚持大中小城市协调发展，不同地理区位、自然条件地区的差异化发展路径。重庆提出的建设渝东北、渝东南两个城镇群的策略，四川省从“多点多极”到“一干多支”的中心与副中心城市体系发展策略都是正确的选择。笔者认为，地级城市发展的重点应当从吸引产业转向公共服务水平的提高，通过公共服务、人居环境品质和低成本吸引人口。

图据成都发布

县（市）单元是就近就地城镇化的主体。当前，全国60%左右的小学和初中教育在县（市）单元完成。大量发展基础教育、提高农村地区教育水平、提高高中教育比重等，关系到川渝地区人力资本水平、劳动素质和区域发展潜力。教育是成渝地区县（市）发展的重中之重，人口密度较高的县（市）要依据丰富的劳动力资源发展县域经济和劳动密集型产业。

在差异化发展方面，要根据平原/槽谷、丘陵、盆地边缘、高原的不同自然地理环境和人口密度的巨大差异，选择不同的路径。城镇化是经济社会发展的自然过程，但并不是所有地区都适用的唯一路径。人口与经济密度高的地区在推进城镇化的过程中要关注城乡融合与城乡一体化；而人口密度低的地区要关注多元经济发展和公共服务发展，推进农业地区的现代化。

产的维度重在如何实现创新驱动和绿色低碳转型。成渝地区产业结构存在重型、高消耗、高碳排比重高，国有比重高、新型产业比重低，民营经济、创新能力还有待提升。

产业发展首先要充分利用区域丰富的教育、科研资源，通过产学研融合、军民融合，建立科学理论、技术研发、产品制造和商业模式的全价值链条、产业链条的创新体系，实现区域经济的创新驱动。尤其要通过改革，深度释放国防科技体系的巨大潜能，在提升国家战略安全“国之重器”水平的同时，打造国家经济与产业发展的“国之重器”。

第二，要加快推动高消耗、高碳排行业的绿色低碳转型。我国工业和电力领域的高碳排是国家实现应对全球气候变化《巴黎协定》国家自主贡献承诺的最大难点，而中国对2030年承诺目标的兑现体现了大国担当和国际信用。因此，工业和电力部门减碳和绿色转型势在必行。

在全国能源结构转型的当下，国家的大量燃煤燃气电力将快速转向可再生能源与核电，例如德阳的动力装备产业集群只有加快向新能源方向转型，才能在新一轮的国际绿色低碳竞争中占领先机，继续成为绿色低碳时代的“国之重器”。

此外，成渝地区应当利用庞大人口基数的消费潜力和相对丰富的劳动力资源，发展完备的区域性产业体系。通过本地资源、就地生产、就近消费、服务西部来降低生产、流通的资源消耗、碳排放，降低物流成本，促进就业。

编辑 赵瑜