近期，各地政府正在加快重大项目开工建设，加强用地保障成为其中重要一环。此外，针对过往土地供应中长期存在的深层次问题，自然资源部主导的地方供地指标分配政策变革已在酝酿，今年有望推行。

自然资源部新闻发言人刘国洪在3月21日的国务院联防联控机制新闻发布会上表示，钱下来了就要快落地，地是很重要的要素，为满足项目用地合理需求，将加大建设用地的合理供给。

如何加大供给？主要是两个渠道，一是改革增量土地的配置方式，二是加大存量土地的盘活力度。

“总的来看，通过改革增量的配置方式，加大存量的盘活力度，能够满足复工复产、重大投资项目合理的用地需求。”刘国洪称。

过去数年间，国内每年批准新增建设用地计划大约在500万~600万亩之间，如果加上对过往存量土地的利用，每年国内城市实际供应建设用地总量多在700万~1000万亩之间。

存量土地还有多少，从数据上看较为惊人。

刘国洪透露，从目前掌握情况看，2017年以前批而未供的土地大概还有1450万亩，“应该说存量盘活还有比较大的潜力”。

而2019年全国安排的新增建设用地计划总量是500万亩，换言之，2017年前的存量土地就已够地方政府使用两三年。

所谓批而未供土地，主要是指依法已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。

为何会出现批而未供的情况？从实际操作层面看，批而未供包括两类情形，一是批而未征，即地块已经被批准征收了，但由于诸多原因导致未能实施征地拆迁，也就无法进入供地这一环节。

另一种情形是征而未供，即土地已经征收或进行了农用地转用，但由于建设单位本身因市场环境影响、企业投资意向变化等因素，原定项目不能继续推进；或当地政府区域发展方向、城市规划等进行了调整，涉及地块不能再供应给原定建设单位。这两类因素也会导致出现土地无法供应的情况。

批而未供土地的大量存在和闲置，实际上是一种对土地资源的严重浪费。与此同时，一些地方政府近年来还时常诉苦缺少土地指标，与之形成鲜明对比。

“一味地追求增量，忽视存量，是土地利用和管理当中比较突出的问题。近两年，我们高度重视存量的盘活，建立起安排增量必须要和盘活存量挂钩的机制。”刘国洪说。

说易行难，存量之所以会积累到如此庞大的数量，本身就说明这些土地处置有很大难度（可能涉及征地拆迁等问题），加之地方每年都能获得定量的新增土地指标，也就没有去解决批而未供土地的动力和压力。

要想推动地方盘活存量，一个办法是与增量挂钩。简单来说，就是胡萝卜和大棒，如果不改存量，那就减少增量供应，如果存量化解好，那就增加增量供应。这对地方而言，压力和诱惑并存。

2014年，原国土资源部出台的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，明确对近5年平均供地率小于60%的市县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标。

2018年，自然资源部针对“批而未供”问题出台《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，大力推进土地利用计划“增存挂钩”。要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。

具体来看，明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，对两项任务均完成的省份，国家安排下一年度计划时，将在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；任一项任务未完成的，核减20%新增建设用地计划指标。

刘国洪提供了两组数据：2018年消化处置2015年以前已经批而没有供应以及闲置的土地分别是360多万亩和80多万亩；2019年消化处置2016年以前已经批出去但没有供应和闲置的土地，也是360万亩和80多万亩，两年共计将近900万亩，相当于2019年全国安排的新增建设用地计划总量500万亩的1.8倍。

此外，如其所述，2017年以前批而未供的土地大概还有1450万亩，存量土地的挖潜空间还很大。

存量土地的大量存在，除了前述直接原因，更深层次的因素还在于土地利用计划制订本身就较为粗放，难言精准。

过往部委（现自然资源部，以前则是国土资源部）在制订各省级土地利用年度计划时，主要参照的是各地历史数据，再根据当地基建投资额度、GDP指标和人口指标等多项指标进行微幅调整。

这种结果会与实际用地情况有出入。比如有些地区近年经济发展速度较快，土地需求增加较多，但土地指标的增幅跟不上经济发展速度。而有的地区经济发展速度慢下来了，建设项目少了，而土地供应却没有相应调减，进而造成了大量存量土地的出现。

“在全国人大确定年度土地利用计划的总盘子以后，以往我们采取因素法，把计划指标分配给各省区市来安排，在执行过程中，容易出现计划指标分配和项目用地需求不匹配的问题。”刘国洪说。

为满足项目用地合理需求，自然资源部今年计划改革土地利用计划管理，精准投放增量。

刘国洪表示，今年开始，我们取消因素法分配，改为土地要素、计划指标跟着项目走，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，只要是实实在在有效的项目，符合规划、产业政策和用地定额标准就给配计划指标。通过这一改革，增量的安排上能够做到更精准、更有效。

对于这项改革思路，浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰认为，改革土地计划管理方式，不再采取因素法分解指标，实行土地要素支撑跟着项目走，总量指标完全可以满足需求。

“指标跟项目走，跟人的流动走，发展好的地方用地就保证供应，避免由于供地不足影响地方项目落地。”杨遴杰认为，这个思路与自然资源部近年来一直提倡的土地供应与城市人口增加、与单位用地产出增加相挂钩的说法吻合，确保指标向发展较快的城市倾斜。

对于这个改革方向，业界也存在一些担忧，比如，在实际执行上，可能出现地方项目虚报数量进而争取更多土地指标的情况，从过往经历看，不少地方每年年初推出的建设项目数量都很庞大，但随着时间推移，有不少项目就没有了下文，不了了之。

对此问题，杨遴杰对第一财经表示，地方上每年新增投资规模、基础设施建设项目较好确定，国家重点项目另走渠道，地方重点项目也会提前就有计划，至于房地产开发用地这种，主要看地方政府计划供应量。其实不好计划的是一些小的企业投资项目，怎么处理这个问题有赖于政策上的进一步细化规定。