2019年5月9日中共中央、国务院联合下发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大决策部署。

新时代，新规划。在时间与空间标注的方位中，国土空间规划体系将如何布局、如何落地？我们就此采访了北京北达城市规划研究院执行院长沈雁顺。

本文记录了对沈雁顺院长访谈的内容。

国土空间规划之北达在行动系列访谈

《市县国土空间总体规划的困扰和应对措施》

沈雁顺

北京大学政府管理学院区域经济学硕士。于2010年起至今任职北京北达城市规划设计研究院市场部部长、副院长、执行院长。

采访正文

主持人：采访前请您先介绍一下新时代背景下国土空间规划的相关信息。

沈雁顺：我将从以下三个方面来谈这个问题。

一、国土空间规划体系改革的背景及意义

长期以来，我国空间性规划中存在着“纵向”的部门垂直管理和“横向”多规并行、复杂交错等问题，据统计，我国各类规划多达200种，经法律授权编制的规划约80多种，众多规划的名目繁多、类型庞杂，且各类规划分属不同的管理部门，拥有不同的规划编制、审批和实施操作管理体系，彼此之间缺乏协调机制、规划实施阶段难衔接，给城乡建设和规划管理工作造成了很大的困扰。在众多的空间性规划中，其中主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等主导性空间规划间存在众多差异，“合一”问题尤为突出。在这种背景前提下，我国从2013年11月15日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件中首次提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”，到2019年5月9日中共中央、国务院联合下发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），国土空间规划体系在千呼万唤中终于发布，构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系，也成为当下城乡规划改革的最热门的话题。

二、国土空间规划体系

空间规划体系的改革并非过去简单的“多规合一”，而按照国家空间治理现代化的要求来进行的系统性、整体性、重构性来构建规划体系，共分为四个子体系：按照规划流程可以分成规划编制审批体系、规划实施监督体系；从支撑规划运行角度分成政策法规体系、技术标准体系，这四个子体系共同构成国土空间规划体系。

按照《意见》要求，2020年要基本建立国土空间规划体系，基本完成市县国土空间总体规划的编制，当然由于疫情的原因，时间有所推迟。跟以往的规划体系相比，我认为一方面是着力改善了大家比较关注的规划编制审批的环节，而且特别加强了规划的实施监督。从规划层级和内容类型来看，把国土空间规划分为“五级三类”。“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。当然不同层级规划的侧重点和编制深度是不一样的，其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。这里需要说明的是，并不是每个地方都要按照五级规划一层一层编，有的地方区域比较小，可以将市县级规划与乡镇规划合并编制，有的乡镇也可以以几个乡镇为单元进行编制。“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。在城镇开发边界外，村庄规划作为详细规划，进一步规范了村庄规划。相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，特别是对特定的区域或者流域，比如说交通、水利等等，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。

总而言之，这次新的国土空间规划体系不是简单换一个名称，也不是形式上的拼凑，而是生态文明新时代空间供给侧结构性改革的要求。新的规划要体现战略性，提高科学性，强化权威性，加强协调性，注重操作性，要实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。因此，“多规合一”以后的国土空间规划要在原来的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的基础上，融合它们的优势，既注重宏观也注重微观，既注重自然也注重人文，既有管控也有发展，既注重技术性能也注重政策性，既要研究实体空间也关注经济社会问题，既要强调全国的统一性也考虑到地方因地制宜的差异性。所以新的国土空间规划要按照《意见》里指出的，要成为能用、好用、管用的规划。所谓“能用”，是要适应新时代要求，适合于国情。所谓“管用”，是要能够解决空间治理和空间发展的问题。所谓“好用”，是运行成本要低、效率要高，切实提高空间治理体系和治理能力的现代化水平。

三、本轮国土空间规划与以往“城规+土规”的区别

自然资源部部长陆昊提到：“规划既不是城乡规划也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划”。在国土空间体编制体系中，要建立不同层级能够全覆盖的国土空间划分体系，同时在相应层级、相应分区类型中建立规划体系和管控细则，对全域国土空间实施用途管制。与原规划相比，新的国土空间规划是全局的统筹，更加注重新发展的理念，满足人的需求，并强调空间治理体系和治理能力的现代化。主要的区别可以具体细化为以下几个方面：

（一）新规划是对“多规合一”的更好诠释。新的规划将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划、环境保护规划等空间规划相融合，实现了全域性的统筹规划，打造一个平台、一张图，更加科学和严格。

（二）新规划更加注重约束性。新的国土空间规划是自上而下编制的，下级规划要服从上级规划，专项规划和详细规划要落实总体规划。

（三）新规划更加注重权威性。国土空间规划一经批准，不能随意修改和违规变更，避免以往朝令夕改的问题；先规划后实施，各项活动要符合规划要求；对规划的调整和修改有严格限制，必须征得原审批机关同意才可修改； 严格落实规划的实施监管；严格查处违反规划的行为。

（四）新规划是先进技术支撑的规划体系。体现在建立全国统一的国土空间规划基础信息平台方面。

（五）落实“放管服”改革的规划体系。新规划将改进用地审批和其他行政许可，切实改善营商环境，提高行政审批效率，促进营商环境更加优化、更加有利。

主持人：请您介绍下我院目前参与了那些国土空间规划的项目，编制进度如何，取得哪些成效？

沈雁顺：我院从2017年底参与《营口市城市发展战略规划》项目编制工作，就已经开始按照国土空间规划的一些要求来开展相应的工作。截止到目前为止，我院团队正在独立或联合编制鞍山市、河池市两个市级，乐业县、东兰县、罗城县、岫岩县四个县级、滦州市经济开发区和近30个村庄的国土空间规划，其中鞍山市和东兰县的国土空间总体规划已经进行过多轮汇报和专家意见征求会，中期成果得到了相关专家和领导的高度认可。

这里面我需要特意强调的一点是，开发区作为一种特殊的管理单元，在 “五级三类”体系中并没有独立表述，一般有三种处理方式：

（一）开发区的范围一般会包括若干个街道或乡镇，可以统筹开发区管理的街道或乡镇，统一编制乡镇国土空间总体规划；

（二）根据开发边界划定指南，开发区管理范围须纳入开发边界内，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批；

（三）开发区可以视为市县行政单元下的特定区域，以专项规划方式编制开发区规划，即“专项规划大纲-专项规划成果”相结合的编制模式，纳入总体规划编制成果。

各地可以根据各自行政级别的发展诉求来选择采样什么样子的组织形式来编制各类经济园区的国土空间规划。