为响应联合国“人居三”大会的召开和于2016 年10 月通过的《新城市议程》，联合国人居署在2016年《世界城市报告》中，提出了有助于城市实现转型变革的若干杠杆的概念。主要包括：（1）有计划的城市扩张；（2）有计划的城市加密；（3）土地再调整；（4）公共空间管理；（5）《新城市议程》的监督。《世界城市报告》认为，以上五个杠杆可被视为城市发展中关键的战略性干预，称之为强化特定转型内容的“操作助推器”。设想将这些技术性的杠杆付诸实践，可以有效改善土地利用方式，减少发展不平等的状况，促进城市形态调整，提高城市密度和居民的步行便利性。
世界城市报告；城市转型变革；杠杆
过去20 年里，全球许多城市已扩展至远郊外围地区，远远超过了最初或正规的城市边界，呈高度离散状态，存在大量间隙性空地。在此过程中，城市密度大幅下降，影响了其创造集聚经济的能力，对实现城市化带来的潜力构成阻碍。许多城市的扩张既没有任何适当的城市街道规划（节点和衔接结构不佳），又未能有效地（如果进行了整合的话）与城市整合。
城市，尤其是发展中国家的城市，由于未来20 年每年都会新增近7500万人口，为了满足这些人的需求，必然会向更远的地方扩张。即便是在积极增加建设密度的情况下，城市仍然需要大片土地来满足人口增长的空间需求。
有计划的城市扩张作为强有力的变革性杠杆，可以帮助政府当局有序地应对预期的城市增长。否则，城市将继续通过无效的土地利用模式进行扩张，导致通勤时间更长以及更大的能源消耗。有计划的城市扩张可以避免在广大区域内进行跳跃式开发，而跳跃式开发会在城市内产生浪费和投机性区域，导致在偏远地区提供城市服务和基础设施的成本过高。
有计划的城市扩张最好是在城市边缘的大片空地上进行，因为那里的发展潜力更大。如果是在现有社区旁边进行有计划的扩张，那就为城市居民生活、工作、休息和娱乐与整个城市地区连为一体提供了可能性。这第一个变革性杠杆，有助于实现更高效、更可持续的发展模式，引导城市向更适宜积极城市化的地方扩张。如果以满足未来人口需求为度进行有计划的城市扩张，则可以优化土地的利用，设置适当的公共空间和街道，创造集聚经济，从而满足创造就业和经济增长的需求。这些经济高效的干预极有可能防止贫民窟的形成，减少无计划的开发，同时还能降低因城市蔓延而产生的社会、经济与环境成本。
有计划的城市扩张应根据地方、机构和财政的能力循序渐进地展开。在进行有计划的城市扩张的同时，必须通过恰当的法律手段管理城市和城郊土地、评估补偿、创建公共空间、监管土地综合利用。成功的干预可以抑制土地投机，有助于增加土地价值，减少城市足迹，为环境敏感地区的发展减轻压力。
全球许多城市都有大量零散的开敞空间，这些互不相连的地块和大片空地构成了城市肌理。不完善的规划体系、浪费严重且混乱无序的城市扩张、土地投机以及各种形式的无计划开发，正是这种碎片化形态背后的主要原因。这些做法不利于环境的可持续发展以及城市内开敞空间的生态，对建成环境和自然环境都会产生影响。其他各类城市地区因未利用或未开发的地区而遭到拖累，此类地区往往包括空地、不受欢迎的区位、或易发生投机的黄金地段等特征。
对现有基础设施利用效率低下的城市来说，有计划的城市加密可以有效地帮助解决低密度、各种形式的分隔和连通性差等问题。有计划的城市加密确实是一个非常有力的变革性杠杆，通过“填补空白空间”，建立一种能够降低交通和服务成本、优化土地利用、有助于保护和协调开敞空间的城市结构。加密式开发有助于提高或维持人口密度，而这正是部署和维护公共空间与绿地、社区服务、公共交通、零售贸易和可负担住房必不可少的。这些战略性干预可以改善街头生活、提高经济活力以及邻近度和步行的舒适度。
就《新城市议程》而言，有计划的城市加密可以将城市中心及相邻地区变成充满活力的地方，在那里发展更丰富的社区生活，而对现有空地和利用不足的地区则进行（再）开发或再利用。有计划的城市加密是解决住房问题的主要途径，可以满足现有的和未来的居住需求，在降低成本的同时扩大可选择的范围。此类干预的形式包括地区建设加密、棕地开发、建筑转换、以公共交通为导向的开发等。
地方当局可以用全新的视角去看待影响这些地区城市发展的规章、条例和法令，比如，有针对性的规则变更、土地再调整协定、约束地块范围以及建筑高度和等级的土地规划条例，进而以相对较低的成本实施城市加密项目。这些项目为公共和私人投资以及未来更复杂的干预提供了基础，可以为城市贫民改善住房与服务的可获得性。有计划的城市加密可以通过提高地方税收以及通过这些干预产生的土地溢价回收和共享，增加地方收入。
公平的城市发展面临的主要障碍之一是缺乏可负担的、具备公用设施的土地，即与城市连通且配备适当基础设施与服务的土地。历史上设计不合理的地块以及各种形式的土地投机，产生了碎片式、不相连的城市肌理。反过来，这些不理想的形式又导致了随机开发、不恰当的城市布局，而且在许多情况下产生模糊的土地权属和无保障的土地使用权。所有这些因素已经导致长期的土地短缺，尤其是对城市贫民来说，降低了城市的效率。
土地再调整可以作为重要的变革性杠杆，“修正”城市的形态与功能，重建关键的战略区域并将它们“重新包装”。这些干预在增加供给的同时，可以降低土地和住房成本，也为评估法规、补贴及其潜在影响创造了机会。如果实施得当，土地再调整可以成为重要的融资机制，使政府当局回收其释放的部分土地价值。无论对土地再调整使用何种称谓（土地共享、土地入股或土地重划），总能在弥补任何规划相关的缺陷以及更好地平衡利益的过程中发挥工具的作用，帮助地方政府开发新的地区、重组现有地区。
就《新城市议程》而言，土地再调整可以发挥核心作用，从以部门为基础的土地和住房干预转为更广泛的土地利用管理与城市规划，实现有计划的、公平的、高效的城市发展。通过更好地布局交通系统，可以建立适当的基础设施并改善居住密度，因此更有潜力来推动劳动力市场发展、促进就业。
但是，这类干预可能会遇到各种问题：土地所有者的介入，专业技术，费时的过程，无效的争议解决方法，以及缺少可靠的土地评估机制。不过，土地再调整是一个历经百年的方法，而且正在获得越来越多的推崇。一些国家和城市在采用这一方法的同时对其进行了调整，以适应不同的法律框架和公私关系。许多国家和城市也在改进法律工具，以推动这一过程的展开。
土地再调整可以看作《新城市议程》重要的变革性杠杆，为发展带来更好的结果。一旦土地所有者意识到他们有权公平、平等地参与这一过程，他们会更愿意将自己的地块进行统一规划并配备公用设施，作为需要充足的公共空间才能建设的各种道路、排水及其他基础设施规划的一部分。在此过程中，生活的效率、质量和安全性都会得到提高，土地财产价值也会增加。地方当局将回收的土地价值用于提供公共物品，所获收益将用于发展更多的基础设施和公用设施。
只有当私人和公共空间建立了共生关系、能够彼此促进时，城市才能以高效、公平、可持续的方式不断发展。但是，自“人居二”以来的20 年里一直存在的趋势是：封闭公共区域，减少或私有化公共空间，通过不可持续的行为消耗这些公共资源。在许多城市中，即使是早已建立的公共空间（如公园和开放的地段），也面临发展的威胁。在发达国家和发展中国家的新城区，街道空间这一类最常见的公共空间正在减少。这不仅仅是公共空间比重的减少，也是公共领域这一概念的衰落。所幸，近年来还有一种明显的趋势，那就是将公共空间看作城市繁荣背后的重要因素。越来越多的居民和决策者认识到公共空间是一种能够界定城市文化、经济和政治功能的公共利益。
公共空间规划、设计与管理共同为《新城市议程》提供了基本的变革性杠杆。此杠杆承认，这些公共空间——尤其是街道、主干道和开放性公共空间，是维持城市生产力、社会凝聚力与包容性、公民认同感和生活质量必不可少的。
在规划和设计公共空间时，必须从潜在使用者的角度出发照顾到每一个细节，并始终牢记其公共物品的属性。作为公平与社会包容的根本要素，公共空间必须遍布整座城市。无论是设计还是材料，都要把质量放在第一位，同时还要保持不同地区的自身特点。精心设计的公共空间不但鼓励多样化的交通方式（步行、骑车），而且最重要的是能够推动各种积极的社会与经济互动。城市中一些最具变革性的变化确实发生在公共空间，但这些变化的发生需要一致的法律框架，以及明确的土地和产权制度，鼓励各种住房、建筑类型、街区和街道格局的混合发展，建立相应规则，使市民尤其是最弱势群体能够使用和享受这些空间。
获得和使用开放性公共空间，也是向公民赋权、扩大制度和政治空间覆盖范围实际迈进的第一步，尽管这仅仅是象征性的一步。设计良好、维护得当的街道和公共空间可以减少犯罪和暴力。公共空间可以使城市更美好，改变人们的生活和城市形象。更为普遍的情况是，居民会发现自己对城市环境更容易适应，从而产生一种归属于当代和后代人的公民共享感，而这种感受是建立参与式治理所必须培育。
最后一个杠杆为变革提供了真正的机会。政府必须更加关注如何、何时以及以什么标准检测以下方面：可使用、可持续的交通，适当的、可负担的住房，包容性城市化，供所有人使用的安全的公共空间，以及其他多个与《新城市议程》密切相连的重要城市目标。
为了支持决策和提供报告的计量机制，需要加强数据的可用性和实用性，这是确保“无人掉队”所需的数据革命努力的一部分。《新城市议程》将使新的全球监测框架的实施成为可能，用以评估各个国家和城市在实施议程、实现可持续发展目标方面进展如何。这一监测和报告机制必须确保利益相关方的持续参与，并加强议程的包容性、合法性和责任制。
审查《新城市议程》原则和组成部分的有效实施，包括变革性杠杆的效果和影响，需要可以适应国家和地方环境的完善的监测框架。这个框架可对城市化的各个层面和城市的整体状况进行定期评估。政府仍要负责界定监测和报告的范围、频率和形式，使政策制定者能够检测进展情况，找出需要改进的方面，包括能力建设需求。这种监测也会让公共当局发现潜在的阻碍和制约因素，防止出现不良的后果。为了避免国家和地方监测与报告的负担过重和重复，包括可能出现的重复计算，建议采用共同的标准和方法以及统一的全球平台。
联合国人居署的城市繁荣项目将城市置于重要的位置，设计针对当前问题的系统性、本地化方法，根据空间指标形成新的分析工具。城市繁荣项目为多尺度决策提供支持，将城市与地区和整个国家联系起来。为了促进《新城市议程》与《可持续发展目标》的整合，已对这一全球监测框架进行了调整，使城市能够更好地推进可持续发展的环境、社会和经济要素。
激活上述的变革性杠杆，能产生强大的连锁反应和乘数效应，这将极大地改变为城市提供了历史基础和今日活力的形态、模式以及大量的储备与流动。每个变革性杠杆均涉及对城市地区的不同思考，改革法律与制度，释放经济、社会和政治能量，从而促进社会转型。在此，仅仅意识到变革的需求并明确城市面临的诸多问题和挑战是不够的。
任何城市的改造必须在这样一种全球的背景下发生。我们所需要的是“重置”或“空间修复”：认识到现状已不再能持续下去，城市空间呼唤恰当的民主化管理，建立对多项基础与共享原则的全球承诺，这是各国乃至全球抓住城市化带来的历史机遇、为所有人创造更加光明、繁荣、可持续未来的最佳途径。很明显，这种“重置”很大程度上只能从城市开始；但另一方面，作为国内经济的焦点，国家政策必须确保通过有序的城乡联系实现城市繁荣的全国覆盖。简言之，城市地区和农村地区都会感到深陷于越发严重的贫困和社会经济紧张态势中无法自拔。这就是为什么有效的城市化行动框架不仅是针对城市的，更是面向整个国家的。
为此，政府、国际组织、双边援助和民间团体必须认识到城市的变革性力量以及它们独一无二的创造新经济形态的能力，对环境、文化和社会生活更加敏感。这种认识的假设前提是，创新不仅是必要的，而且如果得不到积极的激发、管理、鼓励和支持，创新根本不会发生。对于政府来说，采用城市政策意味着它们认可世界不仅包含国家宏观经济体，还包含许多不同大小、形态和特点的城市地区。这正是我们今天处于“伽利略时刻”的原因。地球不是平的，而是城市的。如果我们没有认识到道路的选择与我们所生活的地方有关，则我们便都会受到不必要的伤害。
然而，《新城市议程》面临的挑战却不仅仅是观念问题，还有价值观。根据联合国确定的全球几个主要转变，根本挑战在于全球各国政府在集体行动中所选择的价值观，以确定共同的优先任务和完成这些任务的紧迫程度。我们必须认识到，现在不是1976 年或1996 年，而是2016 年。一些城市已经错过了时间。
城市面临的许多挑战就像煤矿中的金丝雀。它们是我们未来的足迹，提醒我们将迎接怎样的未来世界，并要求我们做得更好。“人居三”会议将引导城市的“新未来”走向可持续发展的繁荣之路。这关乎我们的子孙后代。我们别无选择，必须立即行动！